人大审议长江保护法草案 着力解决"九龙治水"问题

(原标题:人大审议长江保护法草案 着力解决“九龙治水”问题)

  摘要:为解决长江流域长期以来“九龙治水”的问题,此次草案提出国务院将成立长江流域统筹协调机制。此外,还将建立健全长江流域统一的国土规划制度、生态标准体系、生态保护补偿制度等。

▲2018年7月23日,武汉市汉口龙王庙前长江浊黄,汉江碧绿。长江全长6300多公里,为世界第三大河流,全流域涉及19个省级行政区,全国大部分淡水湖分布在长江中下游地区,是中国重要的战略水源地、生态宝库和黄金水道。

  中国第一部流域法草案进入人大审议阶段。十三届全国人大常委会第十五次会议首次审议了《长江保护法(草案)》(下称草案),草案已于近日公开征求意见。为解决长江流域长期以来“九龙治水”的问题,此次草案提出国务院将成立长江流域统筹协调机制。此外,还将建立健全长江流域统一的国土规划制度、生态标准体系、生态保护补偿制度等,这些制度如何建立、如何落实成了与会人大常委会组成人员、列席代表的讨论焦点,也有多位代表提出应考虑为黄河保护立法。

  草案共有九章84条,为我国第一部流域法律。2018年4月26日,中共中央总书记、国家主席习近平在“深入推动长江经济带发展座谈会”上谈到长江流域的生态环境形势时表示,“长江生物完整性指数到了最差的‘无鱼’等级”,并要求修复长江生态。当年9月,全国人大常委会发布十三届立法规划,《长江保护法》被列入一类立法计划。此次草案以长江流经的19个行政区域范围为基础,将法律适用的地域范围确定为长江全流域相关县级行政区域。草案第一条明确,其制定是为了“加强长江流域生态系统修复和环境治理,促进资源高效合理利用,保护长江流域生态环境,推进绿色发展”。

  长江全长6300多公里,为世界第三大河流,全流域涉及19个省级行政区,全国大部分淡水湖分布在长江中下游地区,是中国重要的战略水源地、生态宝库和黄金水道。然而长江长期处于“九龙治水”的格局之下,据有关学者的研究统计,长江的管辖权在中央涉及15个部委、76项职责,在地方则分属于19个省级政府、涉100多项职责。

  “长江流域暴露的诸多问题,需要从整体化、系统化的角度来看待,现有的法律不足以全面系统解决长江保护这种综合性问题。”武汉大学环境法研究所所长秦天宝教授对记者表示,中国现有水法、水污染防治法、防洪法、水土保持法等法律为一般法律,都适用于长江流域,而每一部单行法律都不足以全面地调整长江保护的问题,而且这些法律由于颁布的时间不同、制定的部门不一、侧重点不同,在同时适用到长江流域时,有时候会出现逻辑上不一贯、内容上不统一、要求上不一致甚或相互有矛盾的现象,例如在水污染防治方面,水法与水污染防治法的规定就存在不一致之处。通过本次流域性立法,可以将长江保护所涉及的各种利益关系和合法权益做一个全面地、均衡地调整。

  如何协调各方管理长江,是长期以来进行长江流域保护与发展的难点,此次草案为解决这一问题作出了规定。根据草案第4条,国家建立长江流域统筹协调机制下的分部门管理体制,长江流域协调机制由国务院建立,负责统筹协调、指导、监督长江保护工作;统筹协调、协商国务院有关部门及长江流域省级政府之间的管理工作;组织协调联合执法;组织建立完善长江流域相关标准、监测、风险预警、评估评价、信息共享等体系,并负责对各体系运行的统筹协调。同时,草案第5条提出,国务院有关部门和长江流域省级政府负责落实国务院长江流域协调机制有关决定,根据职责分工依法加强长江流域相关管理工作。

  对此,多位委员担心该政策难以落地,他们认为草案仅对长江流域协调机制的任务作了简要表述,但机制的性质及其如何设置、运行仍不清晰,需要进一步说清楚。全国人大农业与农村委员会委员魏后凯表示,草案赋予了这个机制特定职责、任务,是按一个机构来表述。同时,从法律上来看,这个“机制”又不是一个机构,它不是法律责任主体,“一旦出现了错误、出现了失误,那么法律责任该由谁来承担,全国人大向谁来追责?向这个机制?”他表示,这些问题不规定清楚,难以保证法律的有效实施。

  就现有的协调机制看来,郑淑娜委员表示,现行法律中有36个法律规定了统筹协调机制,协调机制的性质是统筹、协调,不作决定。“所以,落实‘决定’可能就有问题了。”窦树华委员认为,“协调机制毕竟不是一个机构,它是一个决策机制,应该有一个专门的机构来落实协调机制的决策部署。”他建议,下一步国务院在建立该机制时,要明确具体的办事机构和工作程序,保证长江流域协调机制真正地落地,切实能发挥作用。“如果法律里能更明确地规定协调机构会更好。”

  秦天宝对记者表示,机制并非体制,体制往往指向机构设置和职权划分,机制则指一种运行方式,如成立一个跨部门的协调领导小组,由国务院主管领导及各部门领导组成联席会议定期开会。长江“九龙治水”的问题能否得到解决,这一统筹协调机制或是一个有效方式。其次,通过多规合一,在长江流域建立一个相互衔接、彼此对照的规划体系,可以在源头上尽可能避免九龙治水问题的出现。此外,草案也将各部门的职责分工规定得更为明确。通过这三种方式,能够在较大程度上解决“九龙治水”的问题。当然,最终的效果如何,还有赖于后续的制度设计和具体的实际执行来进行检验。

  周洪宇委员说,制定长江保护法首先要解决的还是污染和生态破坏问题,这就需要在法律中有体制上的建构,否则法律功能和效用就可能会打折扣。国外包括欧洲的、美洲的,一些国家区域性、流域性的立法,通常是要建立一个统一的管理机制、监督机制,目前草案所建构的协调机制是否足以解决目前的问题,需要进一步研究。

  上海财经大学法学院教授王树义曾受水利部委托进行长江流域立法研究,他对记者表示,他曾提出设立流域管理局进行长江流域的管理协调,但操作起来可行性不大,“体制问题动起来比较复杂。重新再设置一套垂直管理体系,会涉及到多个法律的修订,现有法律规定了很多各部门权限,现实上是不可能的。”如今这一协调机制基本不调整原有的管理体制,搭建了一个协调机制,法律最终能否得到落实,还要看今后如何安排。

  除了管理机制的调整,流域规划也是各方关注焦点。草案第10条明确规定了建立长江流域国土空间规划制度,并强调空间规划的统领作用,坚持多规合一,防止多规混合。国土空间规划是调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化的底线,具有约束作用,是履行统一行使国土空间管控制度和生态保护修复职责的基础和依据。窦树华委员表示,长江保护的问题一个是管理体制,一个是规划,即要把顶层设计好。目前我们的规划较多,涉及长江流域的规划也比较多。一方面,草案提出的国土空间规划存在和现有的土地利用总体规划、城乡规划等其它规划如何衔接的问题;另一方面,国土空间规划编制现在正在进行,但没有法律依据,他建议草案在与国土空间规划与其他规划的衔接方面能规定得再具体一点、明细一点。

  长江流域水环境质量标准也受到关注。草案第12条提出,国务院生态环境主管部门负责制定以保障人体健康和生态安全为主要目标的长江流域水环境质量标准。第13条提出,在目前水环境理化指标评价体系基础上,加入水生生物完整性指数评价体系,以此作为评估长江流域生态系统和水生生物总体状况的重要依据。

  多位委员认为相关标准应更加全面和细化。周洪宇委员建议建立长江流域水生态质量标准制度,由国务院有关部门制定长江流域的水生态质量标准,长江流域水生态质量标准应当包括水系及河床地貌结构完整性、生态流量(含流量过程)、生态水质、生物完整性、生态岸线保有率等质量标准。而马志武委员则认为, 对长江保护的标准要有规定,草案要从生态性、安全性、防灾减灾性等各种角度来综合考虑,梳理现有的指标体系,建立一个统一标准。“有关部门站在各自行业角度,对标准有不同的界定,比如水利部门从河岸的稳定角度考虑,禁止种植深根系的树木,主要是怕影响河岸。林业部门鼓励种树成林,主要从绿色岸线的角度出发。”

  草案还提出长江流域可以开展联合执法。窦树华委员认为,长江流域涉及19个省区市,执法涉及的问题十分复杂,加强长江流域联合执法至关重要。而目前草案对联合执法作出的规定“太原则,不好操作”。生态环境部在长江流域设置了生态环境的监督管理局,负责流域的生态环境监管和行政执法。同时,水利部下属的长江水利委员会、交通运输部下属的长江航务管理局、农业农村部下属的长江流域渔政监督管理局办公室等等,都承担着职责范围内的行政执法工作,各部门如何进行联合执法还要进一步细化。同时,专门的机构和地方的执法部门也需要加强联合。

  此外,与会委员、代表还在长江流域的生态补偿、生态损害赔偿机制、公益诉讼等方面提出了多项建议。多位专家认为,目前草案提出了一个较为全面的法律框架,但具体条文还有待打磨,对水电站建设、调水工程、河道、河口、航道等问题没有作出具体规定,与现有各类法律的衔接仍不够,保护与开发的边界也不甚清晰,在加强长江保护之后,长江流域居民的生计问题如何解决、如何促进长江经济带的发展需要考虑。

  在分组审议过程中,也有与会委员建议有关部门考虑制定《黄河保护法》,将黄河流域长期以来防洪减灾、生态环境保护工作中经实践证明行之有效的各项措施上升为法律。乌日图委员称,考虑到环境保护法、水污染防治法、水法、水土保持法等法律已对政府、企业事业单位、公众的资源、生态、环境保护法律义务作出了一般性规定,黄河保护法可以以防洪安全、流域生态环境、开发利用等重点问题作出规范。也可以考虑制定一部综合性江河保护法,把我国的所有江、河、湖泊等水域都包括在内。