约翰·沃利斯:美国如何消灭历史上的体制性腐败

(原标题:约翰·沃利斯:美国如何消灭历史上的体制性腐败

  摘要:无限制的自由进入与不受政府限制的竞争,是作为体制性腐败的应对方案发展起来的,其目的是阻止少数政治集团无限制地操纵政府。

▲在腐败问题上,美国能提供怎样的经验教训呢?其基本的一条在于:如何构建一个并不依靠对经济操控来实现存续的政府。

  文|约翰·沃利斯

  美国马里兰大学经济学教授、美国国家经济研究局研究员

体制性腐败和贿赂性腐败

  我把“体制性腐败”定义为:既是一种具体的政治行为方式,也是一种理念。在深陷体制性腐败的政治生活中,一群政客通过限制进入有利可图的经济活动蓄意创造租金,其方式包括授予垄断权、限制性发放公司特许执照、关税、配额和监管措施等。这些租金把受益方的利益同创造租金的政客捆绑在一起,其目的是结成可以主宰政府的联盟。为政治目的操控经济即是体制性腐败,发生在政治腐蚀经济活动时。

  相反,贿赂性腐败指通过政治活动牟取私人经济利益。这种腐败发生在经济腐蚀政治活动时。传统的思想家同样担心贿赂性腐败,他们长篇大论地分析全体民众、社会及政府的道德与伦理堕落。但他们也认识到,贿赂性腐败是人类本性不可避免的结果。因此他们把智慧才华集中在如何设计与维护能够抵御体制性腐败的政府组织形式上,希望通过消灭体制性腐败,同时减轻贿赂性腐败的问题。

  体制性腐败有着严重的经济后果,相比而言,贿赂性腐败对社会福利与经济增长的影响小得多。体制性腐败的政府是在创造租金,而不只是寻租。它们的生存依赖于限制市场和资源的获取,以创造出维系统治联盟的租金。体制性腐败严重破坏市场,因此限制了经济发展。无论国际货币基金组织或世界银行给发展中国家提出何种建议,如果一个国家的政府仍维持着体制性腐败,都将毫无作用。

  美国历史为现代发展中国家如何消灭体制性腐败提供了一条重要经验。不仅美国的某些政府有过明显的体制性腐败现象,而且美国人也有意识地通过修宪试图消灭这种腐败。然而不只是借鉴美国经验很困难,要理解这一过程首先就不轻松。在很大程度上,语言的变化造成了影响。“腐败”这个词带有时代错乱性:它在两个世纪之前的含义如今已不复存在。18世纪后期到19世纪早期的美国人把体制性腐败视为国家的首要政治难题,他们既害怕体制性腐败,也担忧贿赂性腐败,在用同一词汇指代两者时并未加以区别。到1787年之前,每部美国宪法都包含某种类型的有制衡的政府,但仅靠有制衡的政府不足以抵抗体制性腐败。美国人需要学习比其英国祖先的教诲更多的内容。体制性腐败本质上是宪政问题,需要在宪法上找到解决方案。直到19世纪40年代,美国才最终弄清楚,应确保经济进入的开放来削弱政治派系创造租金与操控经济体系的能力。

  本文的结论是,繁荣发达的现代经济体的最基本经济制度——无限制的自由进入与不受政府限制的竞争——是作为体制性腐败的应对方案发展起来的,其目的是阻止少数政治集团无限制地操纵政府。发展中国家能够从美国历史上学到的真正经验,是美国如何消灭体制性腐败,这要求制定一套针对政治问题的经济解决方案。从18世纪90年代到19世纪40年代,美国发展出了一套保证经济上自由进入和自由竞争的州政府宪政架构。这用了大约70年时间,而19世纪40年代的一轮州政府宪政改革则是消灭体制性腐败的核心部分。美国政府在消灭体制性腐败上相当成功,使我们已不再清楚腐败一词在19世纪初的含义,也不再担心这种腐败对当今政治体制的影响。

1.从亚里士多德到英国辉格党

  亚里士多德是首位讨论混合政府的西方思想家:“然而,把多种政府形式混合起来的人更接近真理:因为由多个要素构成的宪政更为理想。”波利比乌斯则明确把腐败问题同宪政制衡以及政府内部的权力分配变化相联系。自此之后,有制衡的政府与腐败的特性便共同发展演化,直到1776年,腐败成为政府宪政架构中不能实现制衡的同义词。

  到波利比乌斯,亚里士多德关于纯洁政府和腐败政府的分类被发展为明确的宪政发展周期理论。波利比乌斯发展出的理论是“关于政体变革的正常周期,政体在这种周期及自然秩序中变化、改造,并重新回到其初始阶段”。属于纯洁政府形式的任何政府,都不可避免地会经历从君主政体到僭主政体、贵族政体、寡头政体、民主政体和暴民政体的周期变化。暴民将被高尚而赤诚的君主镇压,从而再次开启循环。在波利比乌斯看来,腐败只是从一种政府形式转化到另一种形式的过程,是个人之外的力量,与个人的道德伦理表现无关。腐败是非混合政府的“坚定不移的自然规律”。

  波利比乌斯相信,把三种纯洁政府的要素结合起来的有制衡的混合政府有可能抑制腐败,他认为斯巴达的吕库古就是历史上的先例。

  马基雅维利重拾了波利比乌斯的理论。他关心政治变化的稳定性和过程。任何打破政体制衡的事物从理论上说都属于腐败,无论它是否源自个人的道德败坏行为。腐败来自社会结构的内在演化倾向。

  制衡一词代表着现代的均衡概念,可是宪政制衡并不是稳定或自我实现的均衡。构成政治和社会秩序的群体之间相对权力制衡的微小变化,就可能破坏整个体制。宪政制衡可以遏制腐败,但它必须由容易犯错的人们通过重视和关注予以维护。维持制衡要求政治家和思想家对制衡的构成做出准确定义,也就是明确描述哪些行为是违宪或者腐败的。这种思路产生了两个重要成果:

  第一,要使宪法发展为基本法,以成文形式出现,并通过习俗、实务、冲突和裁决体现在所有人的生活中,明确阐述腐败的概念至关重要。为落实社会应该实行法治而非人治的理念,全社会总体上需要对如何认定腐败达成共识。

  第二,宪政制衡是类似于“唯一和普遍的最大值”的理论架构。偏离制衡的任何运动都是向着暴政和奴役发展,无论是朝着一个人、少数人还是多数人的暴政的发展,皆是如此。宪政制衡是一种完美的平衡,各个方向的偏离都会导致下滑。制衡的任何改变在本质上皆是腐败。与道德伦理上的腐败不同,体制性腐败不是关于个别行为,而是扰乱政治秩序的变化。

  斯图亚特王室同英国议会之间的冲突引发了对政治宪法本质的丰富思考,包括霍布斯、哈灵顿与洛克等人。英国宪法史上的决定性时刻发生在1642年6月21日。内战爆发后不久,查尔斯一世的两位顾问起草并说服国王签署了一份文件《陛下对议会两院19项提议的答复》(以下简称《答复》)。国王以此宣布英格兰是混合政府,而非居高临下的君主制。该文件是宪法历史上的关键转折点,因为国王承认英格兰政府是有制衡的,而不是绝对君主制。它很快成为英国宪法原则的组成部分。

  正是在18世纪早期,体制性腐败的概念得到完整的表述。共和派理论家明确把王室操纵经济特权与巩固政治权力相联系。英国人从17世纪的内战中走了出来,他们对宪政制衡的信念未受动摇,并得到发扬光大。他们愈加把上议院视为君主同下议院角逐中的一个制衡机构。维持制衡需要三方相互独立。共和派将金融革命的创新看作王室对下议院发挥影响力、颠覆议会独立性的工具。国王的手段包括对议会的恩惠、公共信贷与政党。假如国王有足够的影响力收买议会的独立性,自由就会消失,暴政和奴役将卷土重来。“国防支出扩大使得执政者控制的陆军、海军、财政部、海关和税务署的任命职位大增。到美国独立战争时期,下议院有接近半数是官员、优抚金领取者,或者来自国王及其大臣控制的选区的代表。”公共债务的持续增加制造了一个债权人阶层,其利益同政府财政稳定直接相关,其中许多人是议会成员。推销和偿还债务产生的巨额利润流向了少数受到恩庇的金融商行、银行与特许贸易公司,它们与执政者和议会联系密切。因此,有充分理由质疑议会中某些成员的独立性。最后,沃波尔等政治家通过操纵在政府内部形成了某些集团,他们的利益“代表着依附于政府的人,或者更恰当地说,依附于执政者的下属,或者更贴切地说,依附于权力的好处,是由执政者的眷顾所提供的保护,这却是宪政的死敌”。在议会内部创造政党,由国王领导,大臣负责组织,通过公司特许权筹款,利用国债协调行动,这样做可能导致有制衡的政府的终结,建立执政者一方独大的暴政。18世纪的英国政府当然比他们过去历史上的政府都更好,或许从全世界的历史来看也如此。大西洋两岸的不列颠人对英国宪法的优越性都赞美有加。约翰·托兰说英国政府是“全球最自由和构建得最好的政府”。约翰·亚当斯则声称:“从没有哪个政府有如此根本的自由度。”连法国人孟德斯鸠也曾提及“如此美好的体制”。辉格党人相信英国宪法的完美制衡性质。由此出发,很容易把共和派对腐败的担忧当成偏执。然而,这样的理解容易让人忽略辉格党人担忧的并非英国的现状,他们关注的是以后将要发生的事情。他们没有历史标尺来判断英国在18世纪正在经历的社会和政府变革是好是坏。共和派人士带着极其深刻的信念认为,如果容忍执政者对议会发挥不受约束的影响,则英国政府在下一阶段必将陷入暴政和奴役。

  共和派对腐败的攻击集中在政府与经济的关系上。亚当·斯密批评过政府授予重商主义特权的体制。特伦查德与戈登在《加图信札》中质疑采用特许公司促进经济活动可能(通过限制产业进入)产生租金,然后被王室用来扶持特定的经济利益集团。金融革命带来了大量由政府赋予特权的机会。对体制性腐败、收买政客和议会的独立性、个人腐败,以及股票投机者的唯利是图与贪婪的共同指控,传递出了强烈的信息。

  到18世纪中期,共和派强烈谴责政府扶持、公共债务和政党的腐败罪恶。共和派的理念是18世纪政治讨论中的关键要素,他们用清晰明快的语言定义了合宪与违宪的内容。当然,英国正处在成为世界大国的现象级上升轨道中,大多数国民乐于无视所谓的政府腐败。在英国,共和派“在任何意义上都不是有组织的反对派……缺乏领导和组织的改革者将失败。即使他们有领导和组织,也依然不能吸引足够多的公众支持和关注。他们失败的部分原因必然在于自己对党派的厌恶……真辉格党不是一个团结的政党,他们在政治和宗教上都各自秉持太多的信念”。不过,“在美国,英国辉格党人的理论思想却结出了果实,找到了现实的表现形式”。

2.腐败、革命与宪法

  根据共和派思想组织起来的任何政府都应该立即制定一部包含有制衡的政府的宪法。1776年5月,美洲大陆会议要求各州制定各自的宪法。到7月3日,新泽西已起草一部带有许多特点的新宪法,其中特别强调了权力分立:

  第20条 为使政府的立法部门尽可能地避免任何腐败嫌疑,高等法院和其他法院的任何法官、治安官以及在政府中担任任何带薪职务的其他任何人,除兼职治安法官外,都不得在议会中拥有席位:如果某人因为当选而入职议员席位,其官衔或职位将被视为空缺。1776年11月批准的马里兰州宪法在第六节的权利宣言中规定:“政府的立法、行政与司法权力应该永久分开,彼此独立。”权力分立是美国人解决体制性政治腐败的最显著办法。早期的各州宪法尽管存在显著差异,但其整体架构试图让有制衡的政府体制系统化。

  各州未必会拒绝将其宪法中设定的权力授予联邦政府。可一旦各州设定了自己的权力,联邦政府就不能随意拿走,除非付出巨大的政治代价。1787年制定的第二部国家宪法赋予联邦政府广泛而充分的权力,但只有在军事和国际事务、公共土地、国际贸易和商业政策,以及金融和货币政策(程度较小并立刻引发了争议)等领域,联邦政府才拥有明确的独有权力。即使在这些领域,除国防和国际关系外,联邦政府随后也发现出于政治方面的原因,行使其宪法权力是非常困难的。联邦政府的行动不可避免会带来对体制性腐败的忧虑。

  各州有权对几乎所有类型的经济和社会行为加以立法、监管和促进,这意味着州政府(而非联邦政府)是经济政策的焦点。美国人在政府上开展了两项新实验:成文的宪法,以及政府对私人组织的广泛扶持。第一项实验是美国历史中的一个核心组成部分。第二项实验尽管成功,却往往被看成理所当然,让我们很少认识到政府对私人组织的扶持对美国的经济和社会发展有多么重要。但正如托克维尔的名言:“任何年龄、生活状况和性格特征的美国人,都永远在组织联合会。不仅有所有人参与的工商业联合会,还有千百种不同类型的联合会——宗教的、道德的、严肃的、琐碎的、极其广泛的和极其有限的、超级大型的和非常小众的……在任何情形下,提及任何新生事业的牵头组织方,你在法国会看到政府的身影,在英国会看到某位领主出面,而在美国则肯定是一个联合会。”

  美洲殖民地人民把古老的英国宪法带了过来,却没有带上国王或贵族,而后两者都是宪政制衡中的关键要素。这导致了一个更加平等的社会,对个人结社权利的深刻信仰,以及更为活跃的私人组织。在欧洲,组建自愿性组织的权利并不普遍。人们看到政府和领主出现在组织牵头人的位置,因为他们有着在某些时候默认或经常毫不掩饰地成立组织的特权。组建公司的权利就限于社会的经济精英阶层。对产业进入的限制产生了经济租金,使王室授予的经营特权变得极具价值。而在美国,自由结社权,组建宗教、政治、经济和社会组织的能力在独立后也并非水到渠成。对私人组织应该给予多少公共扶持的决定至关重要,而且至少在经济和政治领域争议极大。

  美国的制衡性州宪法认识到了哈灵顿的原则:政府内部的权力制衡与土地所有权在人群中的分布状况相辅相成。“权力来自社会的不动产。”土地所有权的平均给美国政治家带来了新的烦恼,是其英国祖先没有遇到过的问题。土地的分配状况没有反映社会特权的分配,或者领袖人才在“天然精英”中的应有分配模式。结社自由、言论自由和请愿自由属于基本权利。这些权利在多大程度上延伸到了有政治能力和土地的独立公民身上?谁拥有投票、组建企业或成立政党的权利?英国的金融革命并不代表走向更加开放进入的经济或社会形态,而是限制了进入。亚当·斯密与其他古典经济学家批评过政府政策对建立经济组织的重商主义限制。国王与大臣利用有限的产业进入创造租金,继而利用租金收益收买政治影响力,由此伤害了议会的独立性,腐蚀了整个政治体制。公司与股票投机商则代表着体制性腐败和贿赂性腐败两方面的本质。美国又该如何应对同样的问题呢?

3.腐败与国家政治的第一次危机

  整顿国家财政引发了关于新共和国腐败问题的首场战斗。汉密尔顿提议的财政政策——偿还国债和州债,设立国家银行,适度的财政性关税和消费税——在截至1791年3月的首期国会中激起了反对与辩论。他的每项措施都引来了古典共和派对腐败的担忧,却被悉数通过。不过,1791年夏季关于新财政体制影响的辩论带来了对体制性腐败的普遍担忧,导致美国的反对党得以创建。列入议题的所有政策措施都是经济内容,而辩论的关键内容是经济政策对政治的影响。

  我们已经看到英国的金融革命如何创造出国债融资、消费税与关税征收机构、国家银行、金融中介机构及其与推销和买卖政府债务的特许公司的紧密联合。随着官僚机构的膨胀,执政者的扶持范围也在扩大。王室有能力通过国债和公司特许权把金融界的利益同政府政策捆绑起来,从而可以扩大影响力,削弱议会的独立性。英国金融体制对基本自由权利构成了威胁,这是体制性腐败,把金融界与王室的利益结合起来就是产生腐败的机制。

  汉密尔顿关于设立美国新金融体制的计划激起了共和派对政府影响力的担忧。在这一计划于1791年通过后,有关其影响的争论开启了联邦政府的分裂,联邦党人一侧有亚当斯派和汉密尔顿派,他们反对过分扩大民主。在后来成为共和党的有杰斐逊和麦迪逊,由托马斯·潘恩和菲利普·弗伦诺支持,他们批评亚当斯是王权主义者,汉密尔顿梦想当首相。双方参与者的公开论战推动了界限分明的联邦党与共和党在国家政治中的成形。这场斗争的解决方式,使政府在促进经济发展的腐败问题成为之后70年美国政坛的焦点。美国人花了很长时间才弄个明白该如何制定宪法。18世纪90年代的斗争凸显了美国共和制政府实验中出现的几个矛盾:

  人民主权与多数人暴政的矛盾。在法案辩论中,联邦党人及其反对者都认为人民主权是新的美国体制的关键要素。民众掌握的国家主权可以通过选举授予代表人,但最终仍掌握在选民手中。对于崇尚共和派思想的人而言,多数人的暴政与一个人或少数人的暴政是同样的威胁。人民主权的行使必然存在多数人暴政的风险,这是麦迪逊与汉密尔顿双方都承认的。麦迪逊希望通过扩大的共和制缓解该风险,他在《联邦党人文集》第10篇中对此有过著名论述。多数人统治的最大危险来自如下可能性:出现某位煽动家,把多数选民聚集在自己周围,然后把政府带向专制。这样的领导人可能在所有政府部门中都占据多数,从而压倒体制内设计的制衡机制。麦迪逊的希望只维持了不到10年,到18世纪90年代早期,联邦党人已控制了联邦政府的全部三个部门。

  政党与腐败的矛盾。美国宪法本身给杰斐逊和麦迪逊反对联邦党人提供了一条道路:组建反对党。总统以及其他官员的选举程序采用赢家通吃思路,似乎保证了最终会出现两个对立党派。尽管宪法对立法和行政功能有严格区分,总统和国会依然必须找到达成一致的方式,以决定政府该如何运转,这是由政治党派最终实现的一种合作。可是组建公开的反对党有一个显而易见的风险。以华盛顿为首的执政的联邦党人有可能貌似合理地宣称,其政府是超越党派的,而政党和派系在本质和体制上是腐败的。共和派为了争夺对政府的控制而组建政党,会使他们在18世纪90年代面临自身存在腐败的抨击。

  腐败与促进经济发展的矛盾。共和党人以传统的共和派思路反对汉密尔顿和联邦党人,由此从英国人和美国人对政府腐败问题的百年思考中获得了道义力量。同时,他们也让自己陷入了一个根本的困境。共和党人同联邦党人一样希望促进增长和发展,他们对联邦党人的反对是在政治领域,而非经济方面。他们并非认为汉密尔顿的计划在经济上行不通,而是担心这会开启滑向政府暴政的第一步。那么,共和党人自己又打算如何促进经济发展呢?

  18世纪末的唯一可行模式是欧洲国家的政府在多个世纪里用来促进经济发展的做法:创立公共服务公司。这些公司被授予公共领域的特权,以鼓励提供公共服务。由于限制进入,此类特权产生了私人租金。德鲁·麦考伊(Drew McCoy)的著作《难以捉摸的共和国》(Elusive Republic)非常清楚地指出,在杰斐逊和麦迪逊的经济观中,其核心原则要求建设金融和交通基础设施,让西部农业区加入现实可行的大生产,与此同时必须以对外经济政策确保美国的产品有不断增长的外销市场,使自耕农不会陷入贫困。除了公司以外,当时并无其他制度工具推动金融和交通的改进。如果共和党人谴责公司是国家层面的腐败工具,他们就没有办法推动自己追求与选民期盼的经济发展。

  以上矛盾在美国建国后的头40年里都没有得到解决,然而,到19世纪30年代和40年代全部尘埃落定。

4.无处不在的腐败:杰克逊式的民主与辉格党人的反应

  共和党人在1800—1824年拥有以充分共识实现统治的能力,以多数正直者掩盖了多数人暴政的威胁。但是,国会即使算不上有党派之争,也很快出现了地理上的分歧。联邦政府无力克服国内的地区竞争问题,导致了联邦层面的不作为。促进发展的责任自然落到各州头上。全国性党派政治在19世纪二三十年代复兴,则是民主党与辉格党就经济问题以及根本的体制性腐败问题展开较量的结果。联邦政府再度无法发挥积极的领导作用,于是到19世纪40年代,是各州政府最终解决了在促进经济发展的同时避免体制性腐败的矛盾。

  在19世纪30年代早期,当永久性的两党政治角逐的格局成型时,双方都指责对方是体制性腐败。这对美国选民来说是最突出的议题。克莱同杰克逊之争,以及辉格党同民主党的更长期角力,是围绕共和派的传统忧虑展开的:执政者篡权,用金钱利益搞串谋,设立公司,以及政府在促进经济发展中的恰当角色。民主党与辉格党之间的主要议题在经济上,但经济政策辩论的基础是关于体制性腐败的更宏大的论战。

  美国各州是在公司特许执照发放上有广泛经验的首批政府。政府与公司之间的首要联系是财政因素,这在英国也是如此,亚当·斯密就抱怨过其中涉及的重商主义特权。如果政府打算以出售垄断特权和公司执照获得收入,则每张执照都不可避免地需要报价、谈判和交易。这是用特许执照限制某种产业进入的任何政府体制的共同特征。民主政府也可以创造和出售公司经营特权。纳税人喜欢以特许权费、资本税或股息的方式得到政府服务,可是创立公司经营特权的本质是给某些政治集团提供机会,以扭曲政治进程。共和派指出,这在英国以国债的形式出现,在纽约表现为把银行执照出售给奥尔巴尼摄政团的政治盟友,这是出售公司特权的任何政府的体制性特征。美国各州政府开始认识到,如果继续留在出售公司特许执照的市场上,依然愿意考虑开发商提出的给铁路和银行提供免税待遇的建议书,则某些政客(包括其中的好人)不可避免会犯严重错误。选民可能很容易受到蛊惑,投票支持承诺丰厚回报而不用征税的政府支出项目。各州还发现,放开产业进入会降低与公司特权有关的租金,而不会削减设立公司带来的更广泛的社会效益。

  对于腐败与经济发展的矛盾,各州提出的解决方案既简单又精巧。第一,各州通过采纳宪法条款,要求立法机构通过一般公司法,消除了设立公司经营特权的压力。这些法律允许通过行政程序不受限制地设立公司。第二,各州采纳宪法条款,要求所有的州借款经过公投:若以增加税收来偿还债券,则必须在发行债券前得到选民批准。第三,许多州禁止州和地方政府对私人公司投资。1841—1852年,有12个州制定了新的宪法,其中11个包含程序性债务限制,8个要求制定一般公司法。在银行业,一般公司法带来了自由银行制度——第一批《自由银行法案》于1837年和1838年分别出现在密歇根与纽约。9个州完全禁止以特别法案设立公司,禁止州议会设立有特权的公司。上述改革的要点不在于取消州和地方政府对金融和交通领域的投资,政府只要愿意加税,依然可以借款。改革也不是为了限制设立公司,一般公司法使得获取执照的难度大大降低。改革的目标是减少或消除因为政治体制限制产业进入而造成的私人经济租金,意在削弱对经济体系的政治操纵,其方法不是宣布此类操纵违法或违宪,而是减少政治操纵的回报。支持无限制进入、自由竞争和竞争性市场的制度,由美国各州在19世纪三四十年代建立起来。它们是对政治问题而非经济问题的解决方案,但改革的效果是为现代经济奠定了关键的制度基础。这是针对体制性腐败与促进经济发展的矛盾所独有的美国式解决方案。

5.贿赂性腐败与进步时代的改革

  到了进步时代,对体制性腐败、政治腐蚀经济的担忧已经消退。然而贿赂性腐败依旧存在,而且正如麦考米克的文章标题所示,对于“商业腐蚀政治”的担心愈发强烈。南北战争、统一的国民经济的崛起以及制造业的蓬勃发展,都可能导致美国的政府失衡并受到腐蚀,但结果并未导致暴政或专制。到19世纪90年代,美国人对自己政府体制的内在制衡与灵活性变得更有信心。腐败似乎不再是紧迫的威胁,体制不再处于危险当中。当进步派改革人士批评大企业影响政治的罪恶时,他们已不再警告奴役和暴政近在眼前。他们对美国体制的信心反映在当时推动的宪政改革上:在全国层面,通过普选直接产生参议员,并赋予女性投票权;在州和地方层面,倡议、全民公投和撤销等程序的普及,以及地方自治的兴起。进步时代的宪政改革都强调民众参与对政治程序发挥更大作用,这是一个世纪前不可想象的变革。

  第一个进步运动趋势——必须清除特殊和少数群体以及腐败势力对政府的影响——可以适用于公元前200年左右的罗马、公元1500年的佛罗伦萨、1720年的伦敦、1787年的费城、1840年的奥尔巴尼或印第安纳波利斯,或当今时代的同样议题。贪腐始终伴随着我们,贿赂性腐败只能通过时刻警惕加以防范。第三种趋势呼吁以政府政策缓解社会和经济困难,在1900—1910年被落实为新的社会福利计划,如工伤抚恤金和女性养老金等,到新政时期得到充分发展。第二种趋势——改变政府的架构和机制——构成了进步主义改革议程的核心部分。德威特的描述表明了进步运动相比于共和派思想有多大的不同。政府的机制架构应该“加以深刻的改革和修正,使其更难以被少数人、更易于被多数人控制”。这样的说法在一个世纪之前等于是主张非制衡的政府,或者说主张腐败体制。进步运动是反腐败的改革运动,然而它倡导的政策在美国创建者眼里可能是体制性腐败。

  进步运动给三个不同的宪政领域带来了改革。第一,通过积极监管和执照发放改革,进步运动改变了公司与政府的关系。第二,扩大了对政府的直接参与,在全国层面通过女性选举权和参议员的直接选举,在州和地方层面通过倡议、全民公投和撤销等程序,将直接民主引入政策过程。第三,通过地方自治修正案与地方宪章运动改变了州政府同地方政府的关系。这些改革的若干共同点如下:给予公共组织和私人组织在选择内部组织形式上更大的灵活性;扩大政府与经济之间相互作用的可接受范围,允许政府对企业进行干预和监管,或者取消监管;最后,整个程序受到更多民主监督,把更大的权力赋予广大民众。进步运动相信有制衡的政府,但这是指国家宪法和州宪法的监督制衡,而非代表个人、少数人或多数人利益的社会阶层之间的制衡。

  只有当美国人对自己政府的信任超过了殖民地时期、独立革命以及早期的各个阶段之后,上述情形才会发生。进步时代的改革通过拓展大众民主政治制度的范围,增加了政治进入,例如参议员的直接选举,女性选举权,倡议、全民公投和撤销机制,以及地方自治等。与此同时,进步时代的政策改革为政客和经济行为人创造了多得多的寻租机会,这显然是相信选民可以监督其代表人掌握的新权力。在三个世纪的英美两国政治和经济思考中普遍担心的体制性腐败的危险,在进步时代的政治辩论中已近乎消失。

6.体制性腐败的终结

  美国很自然地带有对体制性腐败的担忧。国家诞生于一场宪政危机,这场危机源自当时统治美洲大陆的英国的行政机构侵犯议会独立性,让全体英国人的基本自由权利受到威胁,从而引发辉格党人的焦虑。现代金融资本主义的新兴制度——国债、中央银行、股票市场以及大量的金融中介——并非腐败的原因。此类制度是体制性腐败的工具,被王室及邪恶的大臣操控。英国的腐败威胁到了基本自由权利,让暴政和奴役来临的警报在1776年四处乱飞。当然,我们今天把18世纪视为个人与经济自由的新时代的黎明,由此产生了现代经济和现代社会。

  进步派人士在20世纪头10年对贿赂性腐败的担忧,同共和党与联邦党在18世纪90年代、辉格党与民主党在19世纪40年代如出一辙。可是贿赂性腐败并非美国在内战之前面临的最大危险。19世纪早期,暴政和奴役在全世界比比皆是。法国经历了从专制君主制到革命、独裁,再返回君主制的过程。西班牙在新大陆的帝国由于两次革命浪潮而垮塌,当然这两次革命浪潮很大程度上由美国独立革命激发。新大陆的革命政府往往直接借鉴美国的宪政模式,包括分权和制衡。然而拉丁美洲革命结出的果实通常是暴政,而非自由。美国人担心,任何偏离有制衡的政府的运动都将如波利比乌斯断言的那样,导致共和政府衰落、暴政和奴役再起。

  可是到1890年,不仅美国人的有限政府实验被证明是成功的,而且国家制度经历了血腥内战的考验,自由得到捍卫,奴隶制宣告终结。对暴政和奴役的担忧自然开始消退。现代工业经济与全球最大统一市场给美国政府带来了一系列新问题。在19世纪七八十年代尝试经济监管之后,联邦政府在20世纪上半叶快速扩张。授予联邦政府对食品和药品的控制权,在建国者、联邦党人和共和党人看来都是不合情理的。这样的监管开启的租金创造空间,也超出了詹姆斯一世或查尔斯二世的想象。

  不过,进步时代改革家言辞中充斥着对腐败的各种担忧,这种腐败显然是指贿赂性腐败。进步派人士并不害怕政府中的某个派系会以创造经济租金的方式控制政府,他们反对的是经济利益集团利用自己的势力膨胀逼迫政府让步。他们担心美国政府的效率、代表人的品质,以及平等、开放与公正等。他们担忧经济腐蚀政治,而不太关注政治对经济的侵蚀。

  西方民主制度在19世纪和20世纪的里程碑式成就是建立起了稳定的有限政府。没有哪个有着体制性腐败政体的社会存在有限政府,这种经济体制总是面临危险,进入受到限制,竞争受到约束,经济政策被政客操控,以巩固他们对政府的控制。裙带资本主义并非贿赂性腐败的表现,而是体制性腐败的症状。发展中国家没有运转良好的市场,因为非熟人市场必需的开放进入和竞争无法实现,为了制造维持政治体制所需的特权,产业进入受到严格限制。在腐败问题上,美国能提供怎样的经验教训呢?其基本的一条在于:如何构建一个并不依靠对经济操控来实现存续的政府。

  本文为删节版,全文参见《比较》104辑。

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